8/8/2011 信報 盧穎筠
菲傭爭居港權，可能導致數以十萬外傭突然永久居港，事件已在各界引起軒然大波，若處理失當，香港等於中門大開，變成外來者的「無掩雞籠，自出自入」。
一向來說，西方國家在處理此類問題時，必先考慮該國的人口政策和外交政策，再決定其移民政策。目前出現的困局，是由於政府官員對人口政策、外交政策和司法制度均理解不足。
其實，主權國家對於收取和拒絕哪類移民，均有絕對權力，亦由於移民政策會影響與他國的外交關係，所以必然是外交政策的一部分，移民部實際上亦屬外交部管轄，很多國家例如加拿大外交部在這方面就有清晰的闡述；又例如美國和日本，在移民政策上就比其他國家更為嚴謹。
三大政策 互相配合
美國每年一度邀請香港人「抽簽」移民，但亦明文規定在中國內地出生的港人沒有資格「抽簽」。至於日本，居住情況與香港相似，由於地少人多，資源有限，為了保障國民的利益和保留其原有的種族傳統，其公民一直保持99%為純種日本人，外來移民幾乎是不可能。
目前全球大部分發達國家都有非常完善的人口政策、外交政策和移民政策，三者必定互相配合。這些國家會先從人口政策開始考慮，決定本地需要輸入哪類移民，以配合當地的發展。例如加拿大地大人少，需要外來移民，政府便會從人口政策中設定一些條件（criteria），考慮人口因素（demographic factor），用作篩選移民，包括當地是否需要更多專業人士、企業家、投資者等，這類職業就是所謂「有足夠分數」可以移民者；這些移民申請人必須沒有威脅到當地人的原有福利、就業及居住狀況等，亦沒有對當地人造成競爭，其移民申請才會獲得批准。
如果參考以上加國的政策，地點換成香港，則外傭居港根本不符合上述任何一項移民條件，因為外傭居港必然會對本地人造成各種競爭，最受影響的將會是基層市民和勞工。假如同樣情況發生在加國，其政府會拒絕這類移民，這是任何一個負責任的政府都會採取的手段。
外傭居港 涉及外交
此外，政府亦必須考慮本港的人口政策，例如本港要成為「知識型經濟」，大量收取這類移民是否符合本港的未來發展，然後再決定移民配額；對於不符合本港需求的人士，其移民配額可以是「零」。
從法律角度分析，入境處根據《基本法》第24條，認為原訴人不符合「通常居住」的定義，因為外傭來港工作的前提，正正就是她們並非要來香港「通常居住」，否則其工作證根本不獲批出，這亦符合任何國家處理工作簽證的做法。
至於曾有兩名外籍律師享有永久居港權一事——即使以往入境條例和程序因粗疏而有「漏網」，令他們能夠居港，亦不等於今後要繼續「漏網」下去。反而政府應及時堵塞漏洞，從此一概實行適當的移民篩選程序。
如果這宗個案單看《基本法》第24條，而忽略其他涉及外交政策的條文，就成了斷章取義，所以應連同第13條、19條和154條一併考慮。當中條文清晰顯示，特區政府對世界各地區的人入境、逗留和離境，均可實行出入境管制；但法院對國防、外交等國家行為則無管轄權。香港實行「一國兩制」，有自己的「移民局」，即入境處，但沒有權決定整個國家的人口政策和外交政策，只能跟隨國家的有關政策。
司法覆核的原意是覆核政府有否違法或行政失當，但由於「菲傭移民案」牽涉到人口政策和國家的外交政策，特區政府無權處理。假如原訴一方堅持法院有權司法覆核，其實是假設香港有權自行決定外交政策，反而違反了《基本法》，把香港當成獨立的主權國（sovereign state）看待。
所謂「貢獻」 不應考慮
同時，根據行政、立法、司法三權分立的原則，三權互不侵犯，否則便屬僭越，法院無權對「政府政策」進行司法覆核（non-justiciable），這是所有西方發達國家都會依從的基本原則。所以法庭最合理的處理方法，是宣布其無權處理該案。司法僭越行政的情況在國際上非常罕見，處理失當便會淪為笑柄。
至於人大釋法，除非特區政府不了解中央的外交政策，例如中菲兩國的關係是否友好，以及足以接納該國移民，否則釋法大可不必。根據《基本法》第19條，特首有責任釐清中央的外交政策，其結果對法院有約束力。近年兩地之間的外交事件，例如菲律賓人質事件、菲國南沙群島軍事演習等，亦將作為參考兩國是否友好的因素。
有指菲傭對本港社會有貢獻，須知道傭工是一份職業，每個在港工作的人，職業如醫生、律師、清潔工，均有其社會價值，這是出於職責所在，因此不能說外傭比其他職業對社會更有貢獻，或她們理應獲得移民資格。反過來說，每個菲傭的僱主對菲國經濟都有貢獻，卻不等於他們理所當然就能成為菲國公民。這所謂「貢獻」，並非今次司法覆核要考慮的因素。
須知一個政府拒絕外來移民是其本基本權利，處理工作簽證又屬另一回事，如果政府因為此案而修改入境條例，令外傭以後不得在港工作超過七年，反而是不必要的改動，而且極之擾民，將令本港的中產加倍受害。
No comments:
Post a Comment