外傭居港權的玄機

8/8/2011 信報 盧穎筠

菲傭爭居港權，可能導致數以十萬外傭突然永久居港，事件已在各界引起軒然大波，若處理失當，香港等於中門大開，變成外來者的「無掩雞籠，自出自入」。

一向來說，西方國家在處理此類問題時，必先考慮該國的人口政策和外交政策，再決定其移民政策。目前出現的困局，是由於政府官員對人口政策、外交政策和司法制度均理解不足。

其實，主權國家對於收取和拒絕哪類移民，均有絕對權力，亦由於移民政策會影響與他國的外交關係，所以必然是外交政策的一部分，移民部實際上亦屬外交部管轄，很多國家例如加拿大外交部在這方面就有清晰的闡述；又例如美國和日本，在移民政策上就比其他國家更為嚴謹。

三大政策 互相配合

美國每年一度邀請香港人「抽簽」移民，但亦明文規定在中國內地出生的港人沒有資格「抽簽」。至於日本，居住情況與香港相似，由於地少人多，資源有限，為了保障國民的利益和保留其原有的種族傳統，其公民一直保持99%為純種日本人，外來移民幾乎是不可能。

目前全球大部分發達國家都有非常完善的人口政策、外交政策和移民政策，三者必定互相配合。這些國家會先從人口政策開始考慮，決定本地需要輸入哪類移民，以配合當地的發展。例如加拿大地大人少，需要外來移民，政府便會從人口政策中設定一些條件（criteria），考慮人口因素（demographic factor），用作篩選移民，包括當地是否需要更多專業人士、企業家、投資者等，這類職業就是所謂「有足夠分數」可以移民者；這些移民申請人必須沒有威脅到當地人的原有福利、就業及居住狀況等，亦沒有對當地人造成競爭，其移民申請才會獲得批准。

如果參考以上加國的政策，地點換成香港，則外傭居港根本不符合上述任何一項移民條件，因為外傭居港必然會對本地人造成各種競爭，最受影響的將會是基層市民和勞工。假如同樣情況發生在加國，其政府會拒絕這類移民，這是任何一個負責任的政府都會採取的手段。

外傭居港 涉及外交

此外，政府亦必須考慮本港的人口政策，例如本港要成為「知識型經濟」，大量收取這類移民是否符合本港的未來發展，然後再決定移民配額；對於不符合本港需求的人士，其移民配額可以是「零」。

從法律角度分析，入境處根據《基本法》第24條，認為原訴人不符合「通常居住」的定義，因為外傭來港工作的前提，正正就是她們並非要來香港「通常居住」，否則其工作證根本不獲批出，這亦符合任何國家處理工作簽證的做法。

至於曾有兩名外籍律師享有永久居港權一事——即使以往入境條例和程序因粗疏而有「漏網」，令他們能夠居港，亦不等於今後要繼續「漏網」下去。反而政府應及時堵塞漏洞，從此一概實行適當的移民篩選程序。

如果這宗個案單看《基本法》第24條，而忽略其他涉及外交政策的條文，就成了斷章取義，所以應連同第13條、19條和154條一併考慮。當中條文清晰顯示，特區政府對世界各地區的人入境、逗留和離境，均可實行出入境管制；但法院對國防、外交等國家行為則無管轄權。香港實行「一國兩制」，有自己的「移民局」，即入境處，但沒有權決定整個國家的人口政策和外交政策，只能跟隨國家的有關政策。

司法覆核的原意是覆核政府有否違法或行政失當，但由於「菲傭移民案」牽涉到人口政策和國家的外交政策，特區政府無權處理。假如原訴一方堅持法院有權司法覆核，其實是假設香港有權自行決定外交政策，反而違反了《基本法》，把香港當成獨立的主權國（sovereign state）看待。

所謂「貢獻」 不應考慮

同時，根據行政、立法、司法三權分立的原則，三權互不侵犯，否則便屬僭越，法院無權對「政府政策」進行司法覆核（non-justiciable），這是所有西方發達國家都會依從的基本原則。所以法庭最合理的處理方法，是宣布其無權處理該案。司法僭越行政的情況在國際上非常罕見，處理失當便會淪為笑柄。

至於人大釋法，除非特區政府不了解中央的外交政策，例如中菲兩國的關係是否友好，以及足以接納該國移民，否則釋法大可不必。根據《基本法》第19條，特首有責任釐清中央的外交政策，其結果對法院有約束力。近年兩地之間的外交事件，例如菲律賓人質事件、菲國南沙群島軍事演習等，亦將作為參考兩國是否友好的因素。

有指菲傭對本港社會有貢獻，須知道傭工是一份職業，每個在港工作的人，職業如醫生、律師、清潔工，均有其社會價值，這是出於職責所在，因此不能說外傭比其他職業對社會更有貢獻，或她們理應獲得移民資格。反過來說，每個菲傭的僱主對菲國經濟都有貢獻，卻不等於他們理所當然就能成為菲國公民。這所謂「貢獻」，並非今次司法覆核要考慮的因素。

須知一個政府拒絕外來移民是其本基本權利，處理工作簽證又屬另一回事，如果政府因為此案而修改入境條例，令外傭以後不得在港工作超過七年，反而是不必要的改動，而且極之擾民，將令本港的中產加倍受害。

「關愛基金」和生金蛋的雞

15/11/2010 信報 盧穎筠

「關愛基金」近期引起不少爭議，有人認為基金的受惠目標不明，亦有人指捐款者有如買「贖罪券」，甚至是政治宣傳費。直至有社福界人士被邀入局，爭拗才稍作緩和。

「關愛基金」帶出的第一個疑問是，既然認為捐款如同「贖罪券」，那麼捐助的富商和企業必然被認為是「有罪」了，那是甚麼「罪」？「罪」指的應該是他們有份令貧富懸殊加劇。然而，富人有責任扶貧實際上是一種社會主義的想法，例如在加拿大，政府會對高收入人士和企業徵收重稅，用作補貼貧窮階層的福利。

根據已故經濟學大師佛利民所述，企業的職責是謀利，他們並沒有責任去解決貧富不均的問題，但自由經濟的條件是市場必須有開放和公平的競爭。佛老曾經形容香港是全球最自由的經濟體，可惜目前本港大部份行業已經不能符合公平競爭這項條件，很多行業甚至近乎壟斷(Monopoly)或寡頭壟斷(Oligopoly) 。由於大集團更具財力，以致小商戶無法競爭。一些企業如地產發展商，亦利用其資訊優勢(Asymmetry of Information)，較買樓者取得更多資訊，在議價時佔優，對買樓者造成不公。這些都是自由經濟的阻力。

另一方面，企業營商謀利並非造成貧富懸殊的唯一原因。

據日本學者大前研一的《M型社會：中產階級消失的危機與商機》一書中指出，日本從1999年至2003年之間，每家庭收入持績下降，中下階層家庭佔了家庭總數的79%，其中大部分人向下沈淪為中、下階層，導致其社會從∩型轉變為M型社會，這亦是全球普遍的發展趨勢，而1985年開始的「新經濟」浪潮是造成Ｍ型社會的最大原因。進入九十年代，日本經濟陷入長期衰退。

以往的「亞洲四小龍」除了日本外，還有台灣、香港亦面對同樣情形，這並非偶然，實際上顯示了社會結構和經濟正在轉型。至於新加坡，由於經濟政策主要以政府作主導，所以不能作比較。

貧富懸殊的另一原因是全球化。有財力的企業可以將生產線搬往較便宜的地區，例如印度、越南，小企業卻沒有大舉搬遷的能力。全球化於是導致產業兩極化和經濟二元化，令小企業的經營環境倍加困難，亦影響就業。

國際貨幣基金認為，若全球化令地區性的貧富分布出現不平等的情況，地方政府便有責任透過政策令財富重新分布，亦即是地方政府有責任為當地人謀福祉，應透過政策幫助他們適應全球化帶來的轉變。

政府應付貧富懸殊問題不外乎循兩個方向解決，一是福利接濟，如果決定取社會主義而捨自由經濟，自然無可厚非要以福利接濟為長遠政策。最低工資和政府大量撥款扶貧就是這一方向。

另一方向是維持自由經濟，透過政府政策把市場調節到合乎自由經濟所要求的開放和公平競爭，讓小商戶和市民重拾生存空間，以經濟政策解決就業和營商環境的問題。政府最近建議引入《競爭條例草案》便是這一方向。

於是「關愛基金」帶出了第二個疑問，就是政府和商界動用百億的大規模救助，只是暫時「江湖救急」還是長遠福利政策的開始？如果是後者，香港到底想漸漸步向社會主義或福利主義，還是繼續實行「資本主義五十年不變」？

《經濟學人》今年七月刊指由於香港政府曾干預市場，所以香港早已不再是自由經濟體，這是對佛老的理論有所誤解。須知政府出手干預不等於就是社會主義，不干預亦不等於是自由經濟。

如果政府的干預是為了使市場回復公平競爭，便與佛老的自由經濟沒有抵觸。採取「積極不干預政策」不等於甚麼也不做，最重要的是利用政策維護原有的公平競爭，使自由經濟繼續運作。所干預的不是自由經濟本身，而是破壞自由經濟的一些變數，例如全球化之下的壟斷、突發的金融風暴等。「政府不能干預市場」這種迷思，是全球包括香港和美國政府所面對的困局，他們應重新參考佛老所指的自由經濟該具備的條件。

以往香港是全球公認最自由的經濟體，常被形容為一隻「會生金蛋的雞」，如果捨自由經濟而改以福利主導，等同殺雞取卵，影響的不止這一代香港人，更影響下一代人的生活和經濟模式。

工會和社會學學者支持福利接濟還情有可原，但自命為香港下一代爭取利益的政客和政府，應該無論如何要保住自由經濟這隻「會生金蛋的雞」，才算為下一代盡了社會責任。這是個即使一人一票也解決不了的問題，除非這一代人願意為下一代的利益而暫時捨棄自身的利益。

菲律賓挾持事件的危與機

31/8/2010 信報 盧穎筠

在旅遊巴被挾持事件中，菲律賓警方拯救人質行動失敗以致流血收場，各界強烈譴責，英國《泰晤士報》更形容拯救行動是場鬧劇。其實從國際事件的角度分析，便會清晰了解這次挾持行動從一開始已經危機四伏，凶險異常，並非如外界所料那樣，情況至後來才急轉直下，可惜各方面當時尚未有所警覺。

一般來說，在涉及人質的國際事件上，需要談判雙方都希望共同解決事件，談判才能夠成功。若要談判成功，必須具備某些因素，第一是雙方都屬理性的對手 (rational players)，有能力估計形勢和準確評估自己所發揮的「阻嚇作用」(deterrence effect)，第二是兩者都在互相牽制的利益上有所爭奪，即是雙方都有對方想要得到的利益，以此作為籌碼。

在「理性」方面，有兩類人是最麻煩的「非理性」對手，一是精神失常的狂徒，二是極愚蠢亦沒能力分析形勢的人，因為「阻嚇作用」在他們身上是無效的。
今次挾持事件中的槍手，從直播所見並非精神失常，反而表現冷靜和具有豐富的作戰經驗，亦曾釋放部份人質，種種跡象顯示他算是一個理性的對手。

問題出在互相牽制的利益上。在事件中，菲政府的利益並不直接，槍手所挾持的人質是香港遊客，並不是菲律賓的軍政要人，甚至不是參與菲國大選的選民，所以菲政府一直沒有表現出應有緊張和嚴謹態度。這方面從菲總統不接特首電話和菲警方甘冒人質被殺的危險，仍然拒絕槍手的復職要求，可見菲政府並不認為人質是屬於非救不可的「利益」。

挾持事件從一開始，談判對手就出現了嚴重的錯配。槍手挾持着香港人質，最心急如焚的必然是香港政府，他的目的卻是向菲律賓政府要求復職和取回退休金。假如槍手向香港政府索取贖金，事件可能一兩小時就能和平解決。

然而，基於國與國之間法律上的主權(sovereignty de jure)，即使菲警水準低劣，港府和中國政府亦不能主動要求派出特警組或談判專家參與營救，否則便是干籲別國的主權。除非事件及時提昇到國際外交的層面，例如槍手提出和港府談判，向港府表達他的各種要求，再由中央政府和港府向菲政府施壓，談判才有可能成功。這是唯一可以避免死傷的處理方法，可惜當時在場並無人提出這項建議。

在處理國際危機方面，最經典的例子是一九六二年的古巴危機，美國和蘇聯劍拔弩張，但相方都極力避免展開核戰，因為開戰必定引致兩國死傷無數，箇中利益對雙方來說非常直接。全靠美蘇領袖當時的理性和克制，一場核危機才得以化解，事件至今仍然令人津津樂道。

至於近年透過談判成功營救目標的例子，是去年北韓政府在北韓和中國邊界抓捕兩名美國女記者，前美國總統克林頓同年八月往北韓談判斡旋，成功救出二人。克林頓應付北韓這個國際公認的「非理性」談判對手，還可以獲得成功，證明他是一個談判高手。

反觀菲律賓事件，菲總統居然引用車臣游擊隊擊斃人質與今次事件比較，可見其外交常識非常貧乏。車臣事件是一宗近似內戰的暴亂，更是恐怖份子式的綁架，挾持的人質亦是俄羅斯人，與今次事件的性質完全不同。

另外，從菲政府顯示的態度，香港人質的價值還不如港幣十七萬多和一個警員職位，可見無論從人命的價值，以至由外交到治安，菲國都顯示出極低層次的管治。綜合上述分析，菲政府根本無能力理解事件對菲國所帶來的損害和深遠的影響，因此並無盡力營救人質。